在黃海和渤海交界的渤海海峽，南北成列散落著大大小小151個島嶼，這就是渤海的門戶，這是山東煙臺的長島，亦稱“廟島群島”、“長山列島”。在這些島嶼加上周邊海域總面積接近鄱陽湖的范圍內(nèi)，有包括海洋公園、地質(zhì)公園、自然保護區(qū)在內(nèi)的9個國家級保護區(qū)。
2020年底，山東省首次對外公布，爭取在這里建設(shè)一個海上國家公園。它可能成為中國首批海上國家公園之一。
國家公園是中國自2015年開始嘗試建設(shè)的一種新的自然保護地管理模式。全國國家公園和自然保護地標(biāo)準化技術(shù)委員會委員陳尚說：“國家公園是自然生態(tài)系統(tǒng)最完整，質(zhì)量最好，景觀最獨特，生物多樣性最集中，保護面積最大，保護程度最嚴格的區(qū)域�！敝袊谶^去5年間先后設(shè)立了三江源、祁連山等10個陸上國家公園試點，涉及12個省，總面積超過20萬平方公里，接近陜西省大小。第一批正式批準的國家公園名單將于2021年公布。但是海上國家公園設(shè)立進展則較為緩慢，至今尚無試點。
沒有選擇海洋做試點，據(jù)中國環(huán)境科學(xué)研究院副研究員朱彥鵬解釋，是“為了盡快試點出有益經(jīng)驗和做法”。他曾參與多個國家公園體制試點方案起草工作，他認為與海洋相比，陸地上的國家公園試點面臨的問題更加集中，同時，現(xiàn)有保護管理基礎(chǔ)也較好。
第一批正式成立的國家公園名單尚有待公布，而在去年，國家公園管理局又對一份第二批國家公園的候選名單進行了社會意見征集。一位看到名單的專家告訴中外對話，南海三沙、山東長島、遼寧長山群島等多個海洋公園的名字出現(xiàn)其中，范圍覆蓋中國海洋生態(tài)保護的所有重點海域。陳尚表示，正式名單有望于今年公布，其中將包括中國首批海上國家公園。
這意味著，首批海上國家公園有可能不經(jīng)過試點而直接建立。
長島：一個有備而來的候選人
長島是中國最早啟動海洋類國家公園創(chuàng)建工作的地區(qū)之一，也是工作進展最快的區(qū)域之一。
2017年，陳尚團隊就曾撰文闡述海上國家公園選劃標(biāo)準，并提出了一份建設(shè)優(yōu)先區(qū)名單，在中國從北到南沿海選出了24個有潛力的區(qū)域，涉及海島、海灣、草灘濕地、紅樹林、珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)類型。長島也在名單當(dāng)中。陳尚團隊參與了長島國家公園從調(diào)研和論證到設(shè)立方案編制的全過程。
根據(jù)以上設(shè)立標(biāo)準，從國家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性三個一級指標(biāo)8個二級指標(biāo)進行綜合論證，陳尚認為“長島在這些方面都達到了建設(shè)國家公園的標(biāo)準�！�
長島地區(qū)位于渤海和黃海過渡區(qū)，作為氣候溫和雨水適中的海島，這里有國家一級保護動物東方白鸛、斑海豹和二級保護動物東亞江豚的棲息地和攝食地。而當(dāng)?shù)鬲毺氐暮u黃土地貌以及北方海域最早的媽祖廟，也讓長島相比其他海島與眾不同。長島地區(qū)的9個國家級保護區(qū)主要就是為了保護這些動物和特殊地貌。
2018年，為加強長島地區(qū)的海洋生態(tài)保護，山東省設(shè)立了全國第一個生態(tài)文明特殊功能區(qū)——長島海洋生態(tài)文明綜合試驗區(qū)，覆蓋全區(qū)151個島嶼和周邊海域，在這里探索生態(tài)保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新路徑。
與陸上國家公園一樣，海上國家公園也涉及對已有保護區(qū)域的合并。長島現(xiàn)有9個保護區(qū)的“九合一”并不復(fù)雜——按照原有自然保護區(qū)的范圍劃出了最大外包線，并補全了各保護區(qū)間的保護空缺。按照目前的布局方案，長島海洋生態(tài)文明綜合試驗區(qū)大部分劃入“長島國家公園”，規(guī)劃面積將超過3000平方公里。
沒有被納入國家公園范圍的主要是島上的居民區(qū)、漁港，長島南部廟島灣周邊的人類活動集中區(qū)�！耙惨o當(dāng)?shù)亓粝乱恍┌l(fā)展空間，大家還是要發(fā)展經(jīng)濟的”，陳尚說。
截至2020年，參與“長島國家公園”籌備的專家已經(jīng)完成10個有居民島和22個無居民島的全域綜合科學(xué)考察，對當(dāng)?shù)氐暮Ｑ筚Y源和環(huán)境現(xiàn)狀進行了摸底，也為保護動物斑海豹、海江豚等做了專項調(diào)查。長島也在去年完成了國家公園設(shè)立方案的編制。一位參與長島國家公園創(chuàng)建工作的專家告訴中外對話，長島國家公園的整體規(guī)劃和管控方案也正在編制中，計劃于今年內(nèi)完成。相關(guān)方案審議通過后，有望在年內(nèi)打包作為“長島國家公園”的申報材料提交國家公園管理局審議。
建設(shè)難，管理也難
不過，這不意味著長島的國家公園建設(shè)是一帆風(fēng)順的。有人曾公開提出反對意見，認為長島的保護對象不像大熊貓、東北虎那樣具有唯一性，并認為此舉難以滿足當(dāng)?shù)厝丝诤徒?jīng)濟發(fā)展需求。
“國家公園不只建一個，因此只需要具有國家代表性，而非唯一性�！标惿袑Υ嘶貞�(yīng)稱。但他也承認，長島確實面臨生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾平衡。
目前，中國的國家公園試點實施分區(qū)管控，即核心保護區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。國家公園的設(shè)立將對區(qū)域內(nèi)居民的活動和日常生活產(chǎn)生影響。事實上，如何平衡國家公園范圍內(nèi)的人員生計和生態(tài)保護，也是中國國家公園試點建設(shè)面臨的最主要的問題。生態(tài)移民、提供生態(tài)保護補償、在保護區(qū)內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)機會是最主要的應(yīng)對措施。
在長島，人口遷移和生態(tài)保護補償問題則格外突出。據(jù)陳尚介紹，長島的居民主要從事漁業(yè)和捕撈業(yè)，家庭平均年收入高達40-50萬元，相應(yīng)地，他們希望獲得的補償也較高。根據(jù)前期調(diào)研數(shù)據(jù)估算，長島國家公園或涉及幾千戶居民和十幾家企業(yè)，國家公園管理部門每年支付的生態(tài)補償預(yù)計將達到5000-8000萬元，這筆支出將持續(xù)5-8年。
陳尚的團隊也在試圖通過合理規(guī)劃，來幫助島當(dāng)?shù)鼐用窠鉀Q生計問題。他們希望能將未來國家公園內(nèi)的居民集中遷至公園南側(cè)的廟島等周邊島嶼上，并將這些島打造為國家公園外的“入口小鎮(zhèn)”，方便居民發(fā)展旅游業(yè)。
當(dāng)然，這一安排的最終效果以及實際操作中當(dāng)?shù)鼐用竦呐浜铣潭�，還有待觀察。國際環(huán)保組織自然資源保護協(xié)會（NRDC）的生態(tài)保護項目主任華寧表示，遷移目標(biāo)地區(qū)的人口承載力和被遷移者的意愿需要重點關(guān)注。
除此之外，海上國家公園也面臨一些特殊的難題。曾參與多個國家公園體制試點方案起草工作的朱彥鵬對中外對話說，作為開放的系統(tǒng)，海洋缺少自然屏障，國家公園外的過度捕撈、海上油田和郵輪造成的污染等都會對公園內(nèi)的生態(tài)造成破壞。
另一個問題是，海上國家公園應(yīng)該由誰來管？朱彥鵬說，目前的國家公園管理局設(shè)置在國家林草局，后者的職能并未包括海洋。同時，海上國家公園應(yīng)該是包括海岸和海島這些陸地部分的，因此設(shè)定管理主體時也需要兼顧陸海統(tǒng)籌的管理能力。
“高效的海洋管理需要有力的跨部門合作，對部門間的協(xié)調(diào)提出了更高要求�！比A寧說。這意味著，“陸海統(tǒng)籌”的要義其實是協(xié)調(diào)。2018年國家機構(gòu)改革后，實際執(zhí)法過程中，陸上部分由國家林草局和公安部門負責(zé)，海上則由海警局管理，一旦出現(xiàn)污染問題，又需要生態(tài)環(huán)境部牽頭處置。因此，海上國家公園的管理主體必須具備調(diào)動多部委工作力量的協(xié)調(diào)能力。
這種協(xié)調(diào)能力在當(dāng)前的國家公園管理體制中本就欠缺。全國人大常委會委員王毅在一份2021年兩會的議案中指出，目前設(shè)在國家林草局的國家公園管理局“缺乏宏觀統(tǒng)籌授權(quán)，難以對各類自然保護地的空間、職能進行實質(zhì)整合”，因此建議將國家公園管理局設(shè)置為專門的國務(wù)院直屬機構(gòu)，從而在更高的層面協(xié)調(diào)國家公園管理，破解跨部門跨區(qū)域協(xié)調(diào)難題。
針對海上國家公園管理中的難題，一位參與長島創(chuàng)建的工作的專家建議，應(yīng)仿照陸上國家公園，先設(shè)立試點。他解釋道，按照初步方案，長島國家公園的跨部門協(xié)調(diào)機制目前還局限在山東省內(nèi)，但如果想讓它更好地保護海洋生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)該把渤海海峽作為一個整體來考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)遼寧和山東兩省。他同時指出，與陸上國家公園相比，海上國家公園的統(tǒng)籌要更加復(fù)雜，不只跨省，也涉及中央和地方之間的協(xié)調(diào)。因為離岸12海里內(nèi)外分別是省管和國管海域�！拔覀冞�是希望能試點一下，不然后續(xù)問題可能會比較多。”這位專家說道。
邁向海洋自然保護地體系
“海上國家公園的建設(shè)只是第一步”，陳尚表示，考慮到海洋是聯(lián)通的，國家公園外的人類活動會在短時間內(nèi)影響到公園內(nèi)的生物和環(huán)境，因此后續(xù)也會對海洋自然保護區(qū)和海洋自然公園進行優(yōu)化整合，在空間上構(gòu)建起海洋保護地網(wǎng)絡(luò)。
中國在2019年提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，按照生態(tài)價值和保護強度高低，將自然保護地分為以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的三個層次，從而更好地保護完整的生態(tài)系統(tǒng)。
在全球范圍內(nèi)，海洋生態(tài)保護受到的關(guān)注也在日漸增加。一個被稱為“3030”的目標(biāo)，即到2030年保護全球不低于30%的海洋面積，已成為即將于今年10月在昆明召開的《生物多樣性公約》第15次締約方大會之前各方呼聲最高的未來十年世界生物多樣性保護目標(biāo)。這一目標(biāo)的提出，同樣是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)連通性的科學(xué)考慮，既滿足海洋魚類不同生長階段的棲息地要求，也有助于在面對環(huán)境壓力時遷徙到更適宜生境。華寧強調(diào)：“要實現(xiàn)海洋30目標(biāo)，需要各國共同努力保護占地球海洋面積60%的公海，也需要各國制定基于各自國情的國家管轄海域內(nèi)海洋保護目標(biāo)�！�
當(dāng)然，要實現(xiàn)這一目標(biāo)并不容易。據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）統(tǒng)計，截至2020年4月12日，全球被劃為保護地的海域為7.43%，10年內(nèi)達到30%的保護目標(biāo)因此顯得十分高遠。
為更好地保護海洋生態(tài)，近年來，中國建立起海洋生態(tài)紅線制度，并在今年第一次制定海洋生態(tài)環(huán)境保護五年規(guī)劃，但尚未在海洋保護區(qū)面積上設(shè)定具體目標(biāo)。多位受訪專家均對中外對話表示，創(chuàng)建海洋類國家公園是第一步，國家公園可以將分散、孤立的保護區(qū)整合起來，讓生物可以更自由地在更大面積生存游走，這也有利于生態(tài)系統(tǒng)的整體自我修復(fù)。接下來還要擴大保護地范圍，并最終形成海洋保護地網(wǎng)絡(luò)。
來源：澎湃
