加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造具有重要意義
今年6月份國務(wù)院常務(wù)會強(qiáng)調(diào)要加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，引起各方面的廣泛關(guān)注。有關(guān)初步摸底顯示，全國需改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)涉及居民上億人。其涉及面之廣、工程量之大、改造內(nèi)容之復(fù)雜，使城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造既成為一項(xiàng)事關(guān)百姓安居的民生工程，也成為一項(xiàng)對經(jīng)濟(jì)社會具有重要意義的發(fā)展工程。
隨著近年來我國城鎮(zhèn)住房建設(shè)的迅猛發(fā)展，存量住房在住房供應(yīng)體系中的作用越來越重要。我國住房竣工面積已經(jīng)在2014年出現(xiàn)，一些大城市存量住房在住房市場中份額已經(jīng)超過半壁江山，例如，2019年以來北京二手房交易量占整個住房交易量的59.8%。因此，未來一個階段，我們住房公共政策應(yīng)該把更多的目光投向基數(shù)越來越大的存量住房質(zhì)量，這正是當(dāng)前提出加快城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的基本背景。
我國存量住房的結(jié)構(gòu)性矛盾決定了城鎮(zhèn)住房改造任務(wù)較重。按照第六次人口普查中的住房數(shù)據(jù)測算，全國房齡在30年以上的住房比例在25%左右，住房質(zhì)量與房齡明顯呈現(xiàn)反比關(guān)系，老舊小區(qū)的住房質(zhì)量普遍具有較大提高空間。城鎮(zhèn)住房中，有9.9%的住房沒有廚房，有13.3%的住房沒有管道自來水，有28.2%的住房沒有洗澡設(shè)施，有15.6%的住房沒有廁所。
城鎮(zhèn)老舊小區(qū)中老齡化人口比重較大，使改造工作已迫在眉睫。我國60歲以上人口比例為17.9%；65歲以上人口比例為11.9%，而聯(lián)合國老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)為60歲以上人口比例達(dá)到10%； 65歲以上人口比例達(dá)到7%，可見我國已經(jīng)步入老齡化社會。與新建小區(qū)相比較，在老舊小區(qū)中老齡人口比例明顯較高。在目前以居家養(yǎng)老為主的居住結(jié)構(gòu)下，老齡人口對住房功能的要求與老舊小區(qū)功能不完善之間的矛盾日益凸顯。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造往往需要進(jìn)行適老型住宅改造，對電梯、醫(yī)療、助餐、家政等方面提出新要求。
城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造既可以穩(wěn)定投資，也有利于促進(jìn)住房市場健康平穩(wěn)發(fā)展。從整個宏觀經(jīng)濟(jì)層面看，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議和《政府工作報告》部署，在“六穩(wěn)”工作中穩(wěn)投資是重要方面之一。其關(guān)鍵是要投向有真實(shí)需求，具有較高投資效率的領(lǐng)域。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對于解決民生住房問題來講，無疑是非常必要的投資領(lǐng)域，且可以拉動數(shù)十個中間產(chǎn)品行業(yè)和終端消費(fèi)品行業(yè)，支撐投資的作用十分明顯。同時，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造不會產(chǎn)生被動式的住房需求，也不會在住房供求平衡的條件下產(chǎn)生新的庫存問題，有利于鞏固當(dāng)前住房市場調(diào)控成果，促進(jìn)市場保持平穩(wěn)運(yùn)行。
必須認(rèn)識到城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的復(fù)雜性
與通常意義上的新建住房不同，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及的內(nèi)容十分豐富，涉及的利益主體關(guān)系也十分復(fù)雜，這就決定了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造必然需要一個多層次多元化的政策支持體系。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，有些改造項(xiàng)目屬于“保基本”的層面，例如和老舊小區(qū)居民生活直接相關(guān)的水、電、氣、路、熱網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施改造以及垃圾分類設(shè)施等。這些改造項(xiàng)目所提供的是公共品，具有典型的外部性和非排他性特征。對于這類項(xiàng)目，政府必須承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，加大公共財(cái)政和公共資源的投入。有些“提升類”基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目，其產(chǎn)權(quán)邊界相對比較清晰，利益相關(guān)方的關(guān)系也可以比較明確地界定，包括誰是項(xiàng)目的所有者，誰是項(xiàng)目的受益者，誰是項(xiàng)目的管理者等。在明確權(quán)益邊界下，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目存在一定有償服務(wù)的可能性。例如，目前大家呼聲比較高的小區(qū)停車場、多層老舊住宅加裝電梯、高質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)入戶等。還有些是“完善類”的公共服務(wù)設(shè)施，包括社區(qū)的養(yǎng)老、撫幼、文化室、醫(yī)療、助餐、家政、快遞、便民、便利店等服務(wù)設(shè)施。這些改造內(nèi)容主要是為了適應(yīng)城鎮(zhèn)居民消費(fèi)需求釋放、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、消費(fèi)形態(tài)躍遷，以及人口老齡化、家庭小型化趨勢，屬于非公益化或半公益化、市場化的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容。
改造項(xiàng)目的不同屬性決定了相關(guān)公共政策必須是多元化多層次多維度的。對于政府來說，必須在要加強(qiáng)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，摸清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造需求底數(shù)，按照盡力而為、量力而行的原則，綜合考慮財(cái)政負(fù)債能力和老舊小區(qū)改造緊迫程度，安排好年度資金支持規(guī)模。要讓財(cái)政資金花在刀刃上，把握好財(cái)政投入與改造項(xiàng)目的公共品屬性的正比關(guān)系。即越是�；镜捻�(xiàng)目，政府越要加大投資比例或補(bǔ)貼力度，確保公共產(chǎn)品能夠充足供給，使城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造真正成為一項(xiàng)民生工程和民心工程。隨著改造項(xiàng)目的公共品屬性下降，政府要降低投入比例和補(bǔ)貼力度，更多是發(fā)揮財(cái)政資源的杠桿作用，使社會資本積極參與到城鎮(zhèn)老舊改造項(xiàng)目中。而對于那些可以完全市場化的改造項(xiàng)目，政府要敢于撒手，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，政府則重在建立公平的準(zhǔn)入制度和規(guī)范的行業(yè)監(jiān)管體系。對于居民來說，由于改造涉及到廣大住戶的切身利益，要充分了解和尊重居民改造意愿，積極穩(wěn)妥地履行項(xiàng)目改造程序，科學(xué)合理測算和控制改造成本，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造成為公開、透明的陽光改造。特別對于一些事關(guān)安全、質(zhì)量、環(huán)保等方面的改造內(nèi)容，堅(jiān)決不留死角、不留隱患。
積極構(gòu)建完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造多元化融資渠道
目前，各方面對加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)必要性和復(fù)雜性已經(jīng)形成共識，關(guān)鍵問題還是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的錢從哪里來？從調(diào)研了解的一些情況看，個別財(cái)政能力相對薄弱的地方，存在為了控制改造成本而降低改造標(biāo)準(zhǔn)的傾向。要讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的好事辦好，當(dāng)務(wù)之急是積極構(gòu)建完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造多元化融資渠道。
進(jìn)一步發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。要壓實(shí)地方政府責(zé)任，切實(shí)做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造年度計(jì)劃，及時調(diào)整水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃，按照改造任務(wù)的輕重緩急，安排財(cái)政資金予以不同程度支持，優(yōu)先支持�；拘偷母脑祉�(xiàng)目，使老舊程度嚴(yán)重的小區(qū)早日受益。中央層面要加大對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌考慮“3個1億人”目標(biāo)，對于中西部地區(qū)、邊疆少數(shù)民族地區(qū)、財(cái)政能力薄弱地區(qū)的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，予以適當(dāng)政策傾斜。
積極吸引社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。對于社會資本參與改造項(xiàng)目的，要分門別類地予以精準(zhǔn)支持。在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目招投標(biāo)中，要按照高質(zhì)量發(fā)展的工作要求，著力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購，避免最低投標(biāo)價法在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中被濫用和誤用。對于參與公益性或準(zhǔn)公益性改造項(xiàng)目的，可在稅費(fèi)上予以一定比例優(yōu)惠，加強(qiáng)項(xiàng)目成本控制。對于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的改造項(xiàng)目，可納入PPP項(xiàng)目庫予以支持，政府部門制定合理的公共服務(wù)價格和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過“使用者付費(fèi)”或“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報。老舊小區(qū)改造不僅要注重建筑外部基礎(chǔ)設(shè)施改造，還要注重建筑內(nèi)部功能改造，通過老舊小區(qū)改造，形成一批設(shè)施功能更加完善、居住體驗(yàn)更加舒適、人居環(huán)境更加宜居的中小戶型住房。
優(yōu)化城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的運(yùn)營管理模式。加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)物業(yè)管理的能力水平提升，引導(dǎo)物業(yè)管理規(guī)�；�，降低老舊小區(qū)運(yùn)營管理成本，有效提高和合理使用小區(qū)公共空間收益，通過形成良性可持續(xù)的物業(yè)管理服務(wù)模式，促進(jìn)解決城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中“居民出一點(diǎn)”的積極性不高問題。
形成維修基金用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的新方式。用活用好維修基金，在規(guī)定項(xiàng)目和規(guī)定程序下，將維修基金對于老舊小區(qū)改造。探索將維修基金用于購買住房質(zhì)量保險，當(dāng)住宅出現(xiàn)相應(yīng)質(zhì)量問題時，由保險公司提供必要的修繕資金，緩解維修基金支出決策難的問題。
�。ㄗ髡邽閲鴦�(wù)院發(fā)展研究中心研究員）
來源：中國建設(shè)報
